TRANSPORTES Y TURISMO

CONCLUSIONES

            1º)  Distribución de competencias en materia de transportes

La primera conclusión que ha de hacerse es que en materia de transportes se produce una compleja distribución de competencias entre las distintas Entidades Territoriales : Estado y Comunidades Autónomas (e incluso, Entes Locales, en lo que al transporte urbano se refiere), utilizándose para llegar al reparto de competencias definitivo un criterio mixto que atiende al medio de transporte empleado (transporte aéreo, marítimo, por carretera, por ferrocarril o por cable) y al ámbito territorial en el que se produzca el transporte (diferenciándose entre el transporte que se desarrolla íntegramente por el territorio de una Comunidad Autónoma y el que transcurre por el territorio de más de una Comunidad Autónoma).

            De la combinación de tales criterios, y en relación con los transportes que inciden directamente en materia de turismo  (transporte de viajeros), se extrae el siguiente reparto de competencias :

- Transporte AEREO de viajeros : competencia exclusiva absoluta del Estado  (art. 149.1.20ª C.E.)

-  Transporte MARITIMO de viajeros : competencia exclusiva absoluta del Estado (art. 149.1.20ª C.E.)

-  Transporte de viajeros por FERROCARRIL, cuyo itinerario se desarrolle por más de una Comunidad Autónoma : competencia exclusiva absoluta del Estado (art. 149.1.21ª C.E.)

- Transporte de viajeros por FERROCARRIL, por CARRETERA  y por CABLE, cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma :  competencia exclusiva absoluta de las Comunidades Autónomas  (art. 148.1.5ª C.E.)

-  Transporte de viajeros por CARRETERA y por CABLE, cuyo itinerario se desarrolle por más de una Comunidad Autónoma : competencia exclusiva LIMITADA del Estado.

-  Transporte URBANO de viajeros por carretera y por vía férrea (ferrocarril o metropolitano)  cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el interior del casco urbano de las ciudades : competencia de los Entes Locales (sin perjuicio de las funciones de coordinación de los transportes interurbanos,  que corresponde a la Comunidad Autónoma).

En definitiva, con esta distribución de competencias, y tras la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas, en relación con los transportes por carretera y por cable, se llega a la conclusión de que las Comunidades Autónomas gozan de competencia absoluta (normativa y de gestión) en relación con los transportes de viajeros por carretera, cable y ferrocarril que se desarrollen íntegramente por el territorio de su Comunidad, y de competencias únicamente de gestión y ejecutivas en relación con los transportes de viajeros por carretera y por cable (no por ferrocarril) que se desarrollen por el territorio de más de una Comunidad Autónoma.

         2º)  La actividad normativa de las Comunidades Autónomas en materia de transportes por carretera.

 Partiendo de estas premisas, la segunda conclusión que ha de efectuarse es que la normativa dictada por las Comunidades Autónomas en materia de transportes de viajeros es muy escasa y atinente a aspectos muy concretos, sin efectuar una regulación completa y sistemática de esta materia. Y ello por dos razones fundamentales :

            Primera : En materia de transportes de viajeros por carretera y por cable que se desarrolle por el territorio de más de una Comunidad, las Comunidades Autónomas gozan, conforme ya se ha indicado, simplemente de facultades de gestión y ejecutivas, no de potestad legislativa básica, por lo que su actividad normativa se ha limitado a dictar normas de mera gestión o ejecución de la legislación estatal, en relación con aspectos muy puntuales, por lo que, en realidad, se trata de una actividad normativa no decisiva y sin demasiada incidencia ni peso específico en el sector, y que en el fondo, secunda la regulación,  medidas y principios contenidos en la legislación estatal.

            Segunda : En materia de transporte de viajeros por carretera, por cable y por ferrocarril que transcurran íntegramente por su  territorio, las Comunidades Autónomas, pese a gozar de competencias absolutas, no han legislado ni intentado crear una normativa propia, completa y sistematizada, que regulara esta materia para el ámbito de su Comunidad Autónoma.

            En este sentido, las Comunidades Autónomas han optado por hacer suyo y aplicar directamente el sistema común de transportes previsto en la legislación estatal (Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres), mediante la aceptación voluntaria del mismo por parte de las Comunidades Autónomas.

El sistema de transportes estatal nació con la vocación de ser lo suficientemente flexible para que, como se indica en la propia Exposición de Motivos de dicha Ley  nº 16/1987 "las características propias de las diversas Comunidades Autónomas puedan ser desarrolladas por éstas, dentro del marco general de la Ley, sin que para ello sea preciso que cada Comunidad Autónoma promulgue su propia regulación ordenadora del transporte, si así lo estima oportuno".

            Y en la práctica ha sido así : las Comunidades Autónomas no han dictado, aunque tenían competencia para ello, leyes que, con carácter general, ordenaran y normaran el transporte, y han seguido el "desideratum" aludido de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres estatal, de ser aceptada por las Comunidades Autónomas sin necesidad de que cada una promulgara su propia regulación.

            Y en términos absolutos, esta ausencia de normas propias de las Comunidades Autónomas reguladoras del transporte en general, y  del transporte de viajeros en particular, puede considerarse como un acierto, ya que la consecuencia directa de ello ha sido el que la normativa aplicable (legislación estatal) y sistema de transportes sea el mismo en todas las Comunidades Autónomas, evitándose diferencias normativas y la posible existencia de diecisiete sistemas y regulaciones distintas del transporte de viajeros. Las diferencias normativas -en cualquier materia- siempre son poco aconsejables, pero en materia de transportes serían absolutamente rechazables, por las graves distorsiones que en la práctica se generarían.

            3º)  El transporte de viajeros por carretera.

            El transporte de viajeros por carretera es una actividad sometida a autorización administrativa, en la que toda persona o empresa que quiera dedicarse a realizar tal actividad ha de obtener el correspondiente título administrativo habilitante y cumplir los requisitos de capacitación profesional, honorabilidad y capacidad económica.

            En esta fase de conclusiones, basta con recodar, muy sintéticamente, que los transportes públicos de viajeros por carretera pueden ser regulares o discrecionales, definiéndose los transportes regulares como los que se efectúan dentro de itinerarios preestablecidos, y con sujeción a calendarios y horarios prefijados, requiriéndose para la realización de los mismos  la correspondiente concesión administrativa ; y los  transportes discrecionales de viajeros como los que se llevan a cabo sin sujeción a itinerario, calendario ni horario preestablecido, siendo condición indispensable para la prestación de los mismos poseer la pertinente autorización administrativa.

            4º)  Los transportes turísticos.

            La Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres dedica su Capítulo VI a los denominados "transportes turísticos", definiendo éstos como los que,  tengan o no carácter periódico, se prestan a través de las agencias de viaje conjuntamente con otros servicios complementarios tales como los de alojamiento, manutención, guía turística, etcétera, para satisfacer de una manera general las necesidades de las personas que realizan desplazamientos relacionados con actividades recreativas, culturales, de ocio, u otros motivos coyunturales, y añadiendo que los transportes turísticos podrán realizarse con reiteración o no de itinerario, calendario y horario, pudiendo hacerse la contratación con la agencia de viajes de forma individual o por asiento, o por la capacidad total del vehículo.

            Los elementos caracterizadores de los "transportes turísticos" son, pues, la necesaria e imprescindible contratación por medio de una agencia de viajes, y la prestación, aparte del servicio de transporte "per se" (desplazamiento del viajero de un lugar a otro) de otros servicios complementarios (alojamiento, manutención, guía turística, etc.).

            Desde el punto de vista de la actividad turística,  el "transporte turístico" no es más que una parte integrante de un paquete turístico.

Y en definitiva, desde la perspectiva de la legislación de transportes, que es la que aquí interesa, el "transporte turístico" en realidad no puede ser considerado, stricto sensu,  como una clase de transporte, distinta al transporte regular o discrecional de viajeros, o con la entidad suficiente para conformar  y ser catalogado como una modalidad  de transporte independiente, ya que el "transporte turístico" está sujeto absolutamente  a las mismas reglas que el resto de los transportes, no existe una clase de autorización administrativa  especial y diferenciada que habilite para la realización de "transportes turísticos"  (sino que la empresa transportista ha de contar con la correspondiente autorización administrativa de carácter general que le faculte para la realización de transporte regular o discrecional), y en el fondo, al transporte turístico, si se le despoja de los servicios complementarios (alojamiento, manutención, etc.), pertenecientes al ámbito de la actividad turística, no es otra cosa que un mero transporte regular o discrecional, según los casos, de viajeros.

5º) Las actividades auxiliares y complementarias del transporte por carretera.

Por último, indicar que la legislación de transportes  considera actividades complementarias del transporte las denominadas por la normativa de transportes agencias de transporte de viajeros (agencias de viaje), las estaciones de transporte de viajeros por carretera (estaciones de autobuses) y la actividad de arrendamiento de vehículos con y sin conductor.

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